La economía analiza las políticas sociales básicamente de acuerdo a criterios de eficiencia y equidad. Ambos surgen del problema de la escasez: al ser los recursos limitados respeto a las necesidades que deben satisfacer, las sociedades humanas deben preocuparse de la asignación, uso y distribución de los recursos.

Respecto a la provisión de educación también se plantean desafíos de eficiencia y equidad. Sin embargo, para buscar eficiencia y equidad en educación es necesario enfrentar primero un gran problema: definir el "producto" respecto al cual queremos lograr eficiencia en el uso de recursos y mayor equidad en su distribución. Contrariamente a otros productos que se nos revelan por sus características claramente identificables (sabor, color, diseño, rapidez, seguridad, etc.) en educación existe un problema de información respecto a su calidad y pertinencia.

En el pasado, bastaba que los propios docentes enfrentaran el desafío de medir el aprendizaje de sus alumnos, lo que les permitía obtener retroalimentación respecto al avance de sus esfuerzos. Pero hoy la medición de logro educacional se ha transformado en un problema de política pública. Las familias quieren saber como están avanzando sus hijos. Los representantes electos quieren información sobre como progresan los alumnos en su municipio, en alguna determinada región o provincia, o al nivel del país. Ya no bastan las notas. Queremos comparar con alternativas cercanas o lejanas, con promedios nacionales o respecto a determinados grupos, distribuciones, y aún respecto a otros países.

¿Son los "mejores colegios" aquellos que obtienen los mejores resultados en estas pruebas estandarizadas que pretenden responder a esta diversidad de demandas? Ojalá así fuera, tendríamos repuesta a nuestras dos preguntas económicas centrales. Sin embargo no solamente las pruebas no pueden medir todos los aspectos relevantes del aprendizaje de los alumnos,- problema al cual no nos referiremos en esta breve nota,- sino que además las posibilidades de aprendizaje de los alumnos no dependen solamente de lo que puedan hacer por ellos las escuelas. Las posibilidades varían según las capacidades y motivaciones individuales, los recursos del hogar, el apoyo que puedan brindar los adultos responsables así como sus capacidades, diversas características de los grupos de pares, etc. Es cierto que las escuelas pueden actuar sobre algunas de las anteriores, pero aún sobre éstas, están lejos de controlarlas.

Si hay una lección útil y aceptada universalmente de la relativamente inútil pero extensa literatura sobre funciones de producción educacionales, es que el nivel educacional que puede alcanzar un niño/a está altamente correlacionado con el nivel socioeconómico o con el nivel educacional alcanzado por los padres. Esta simple constatación plantea dos desafíos a la política educacional. Primero, la eficiencia de las escuelas no puede medirse por los resultados brutos de aprendizaje alcanzados por sus alumnos. Si hiciésemos tal cosa (lo hemos hecho) estaríamos mezclando la influencia de la eficiencia de las escuelas con el efecto de todos los otros factores individuales y colectivos que se relacionan con el aprendizaje. Si difundiésemos estos resultados (lo hacemos con el SIMCE y la PAA) o si estableciéramos esquemas de incentivos sobre la base de ellos (afortunadamente los incentivos no sólo consideran este tipo de resultados), estaríamos generando también incentivos para que las escuelas excluyeran a sus alumnos de más bajo rendimiento (especialmente de la cohorte que será evaluada) o que establecieran pruebas de ingreso para seleccionar (si tienen exceso de demanda) a quienes tuviesen mayor potencial.

La forma de evitar estos incentivos perversos no es dejando de medir o comparar, sino afinando lo que es medido. Desde la economía hemos llamado al más importante refinamiento en este sentido medición de "valor agregado". Consiste en medir el progreso del mismo niño/a de un período a otro. Un candidato natural para un período es el comienzo y el final de cada ciclo escolar. Al contar en Chile con el número de RUT esta forma de medir "aprendizaje" puede realizarse fácilmente, aún cuando los alumnos se trasladen de escuela, aunque en este caso perderíamos la posibilidad de medir la eficiencia respecto a ese alumno en particular. Tomar mediciones anuales en lugar de cada ciclo permitiría minimizar las pérdidas por este concepto, pero elevaría los costos del sistema por el mayor número de pruebas. En Estados Unidos, 20% y 15% de los alumnos de Texas y California respectivamente cambiaron de escuela cada año. Aunque es probable que en Chile la cifra sea menor, el horizonte de cuatro años podría acumular tantos cambios de alumnos entre escuelas que sería muy difícil evaluar la eficiencia de cada una. Además se tornarían importantes las razones detrás que explican el movimiento de alumnos; por ejemplo, traslado de la familia o expulsión del alumno deberían ser tratados de forma distinta.

La principal virtud de un sistema de medición de valor agregado determinado como el avance que puede lograr un niño entre el comienzo y el final de un período es que los factores individuales que afectan los aprendizajes pueden ser controlados. Es más difícil corregir por las influencias colectivas; una escuela puede concentrar una mayor proporción de alumnos de mayores capacidades, con lo que el aprendizaje individual de cada alumno se potencia más allá de lo predecible dados los simples factores individuales (lo que se ha denominado "peer effects" o "efecto pares" en la literatura). En teoría, esto puede ser corregido e incluso para cada tipo de alumno puede elaborarse una "mejor" predicción de su avance potencial dadas las características de sus pares. Podría entonces evaluarse con mayor precisión la eficiencia de una escuela dadas las características de sus alumnos.

Sin embargo, el problema no termina ahí. Desde el punto de vista social puede ser conveniente mezclar distintos tipos de estudiantes. Si bien la eficiencia social de esta medida puede ser discutible (dependerá si el aprendizaje total se maximiza agrupando estudiantes de rendimiento semejante o al revés, y sobre esto no existe evidencia clara), las razones de equidad y de formación para una ciudadanía más tolerante y solidaria apuntan en contra de la segregación.

No obstante, desde el punto de vista privado, si a los padres les interesa maximizar las posibilidades de aprendizaje de sus hijos (otro supuesto no siempre verificado en la práctica), les convendrá, todo lo demás constante, una escuela con mejores "pares", lo que incentivará la segregación. Así, los incentivos a la segregación están presentes en los sistemas en que las familias pueden elegir colegio, aún cuando sólo se generaran medidas de valor agregado y no se presentaran los resultados brutos.

Sin embargo, esta fuerza también está presente en los países donde los estudiantes van a la escuela más cercana a su residencia. En éstos, los padres eligen donde vivir considerando, entre otros, la calidad de la educación de la escuela donde se ubica el inmueble en donde vivirán. En este caso, la sociedad se puede estratificar aún más, pues la calidad de la educación va subiendo pari pasu con el valor del suelo en cada vecindario, reforzándose la segregación espacial de las ciudades.

En otras palabras, los incentivos a la segregación no son específicos a los sistemas de libre elección de colegio. También conviene aclarar que no son inherentes a la medición de la calidad de la educación a través de pruebas estandarizadas nacionales, ya que de todas formas las escuelas generan su prestigio por otras vías cuando estas pruebas no existen, siendo la información mucho menos transparente y probablemente menos equitativamente distribuida que cuando existen pruebas nacionales.

La única forma de impedir que se produzca segregación es en realidad seleccionar entre todos los postulantes a un colegio en forma aleatoria quienes serán aceptados. Esto ha sido realizado por ejemplo en EEUU y Colombia en experimentos para medir el impacto de sistemas de "vouchers", donde la selección aleatoria era un requisito para poder evaluar las consecuencias de esas experiencias. Esto es lo que nos exigiría la equidad. Podría objetarse que esto estaría reñido con el principio de la "libertad de enseñanza" consagrado en nuestra Constitución, sobre la base de lo cual los establecimientos educacionales podrían requerir seleccionar a las familias más afines con su proyecto educativo. El debate pasa así a la arena de los principios, y aquí no hay otra opción sino optar valóricamente.

La segunda consecuencia obvia de la literatura sobre funciones de producción educacional es que los estudiantes provenientes de familias de menor nivel socioeconómico o donde el nivel educacional de los padres es más bajo tienen menos posibilidades, todo lo demás constante, de alcanzar un cierto nivel de educación que los estudiantes de mayores recursos familiares. Al depender la calidad de los aprendizajes también de los otros recursos con que cuentan las escuelas, lo que esto nos está diciendo es que, en promedio, los alumnos de menor nivel socioeconómico requerirían de más recursos para aspirar a alcanzar el mismo nivel de aprendizaje que el resto de la población estudiantil. La igualdad de oportunidades educacionales es clave para construir una sociedad más equitativa y ello no ocurrirá mientras no se hagan estas correcciones.

Así, sería necesario que el subsidio por alumno fuera mayor para los estudiantes provenientes de familias de menores recursos por razones de equidad, más que de eficiencia. De hecho sería importante evaluar si esta asignación de recursos no tendría consecuencias no deseadas sobre la eficiencia del sistema, lo que dependerá de la forma en que sea implantada. En un trabajo conjunto con Alejandra Mizala y Pilar Romaguera analizamos distintas alternativas, concluyendo que la subvención para el 20% más pobre debería incrementarse en $13 mil para que esos estudiantes pudiesen aspirar a alcanzar en promedio niveles de aprendizaje equivalentes al del promedio de la población, y que ese era el mecanismo más eficiente para lograr equidad de oportunidades en educación.

Sin embargo, el problema de diseño no se agota ahí. Siguiendo el argumento del efecto "pares" los recursos no sólo deben compensar individualmente sino también por este efecto. Esto significa que debe haber un componente individual de corrección (un subsidio mayor por cada alumno más pobre) pero también un subsidio mayor en la medida que la escuela concentre una mayor proporción de alumnos de menores recursos. Este último diferencial debería entregarse directamente a la escuela, el otro puede ser entregado directamente al alumno o, como es ahora, a la escuela por cuenta de ese alumno.

En conclusión, la medición de valor agregado es el instrumento más adecuado si se pretende medir la eficiencia de las escuelas. Las escuelas podrán mostrar progreso aún cuando sus estudiantes partan de niveles muy bajos de habilidades o conocimientos. Evitar los incentivos a la segregación por capacidades actuales o potenciales sin embargo requeriría, complementariamente, selección aleatoria entre los postulantes a una misma escuela, en los casos en que la demanda por ingresar a ella sea mayor que el número de plazas. Para completar el diseño desde el punto de vista de la equidad, se requeriría una mayor subvención para los alumnos provenientes de familias más pobres o con menor educación y una mayor subvención para las escuelas que atiendan a un mayor porcentaje de niños de familias pobres.

Una última cosa que conviene aclarar. Que se enfaticen estos aspectos de incentivos presentes en el sistema educacional no significa que se pretenda negar otras motivaciones humanas más importantes que el cálculo racional egoísta. Por el contrario, apunta a construir un sistema mejor aún cuando estas motivaciones individualistas influyeran en la actividad humana. Medir, comparar e incentivar los comportamientos deseados es inevitable en el mundo actual si queremos que el sistema educacional progrese. Pero también hay que medir mejor y diseñar incentivos y compensaciones en concordancia con el mundo más justo que queremos construir.